李裕伟：国外保护区矿业政策

本文摘要：漏 读书文章讲解了世界大自然维护联盟及世界主要矿业国家的保护区矿业政策，还包括保护区法律、保护区规划、保护区分类、保护区面积、按有所不同类型保护区实施禁令或对外开放矿业活动的区别化管理、保护区有数矿业权的处置等政策要点。对美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴西、智利、南非、印度、赞比亚的保护区政策做到了对比研究。就矿业活动与其他产业活动对大自然生态环境的影响亦做到了对比研究。1保护区1.1 阐述随着工业化引发的环境严重破坏和生态相当严重好转，创建自然保护区的意识日益强化。

漏 读书文章讲解了世界大自然维护联盟及世界主要矿业国家的保护区矿业政策，还包括保护区法律、保护区规划、保护区分类、保护区面积、按有所不同类型保护区实施禁令或对外开放矿业活动的区别化管理、保护区有数矿业权的处置等政策要点。对美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、巴西、智利、南非、印度、赞比亚的保护区政策做到了对比研究。就矿业活动与其他产业活动对大自然生态环境的影响亦做到了对比研究。1保护区1.1 阐述随着工业化引发的环境严重破坏和生态相当严重好转，创建自然保护区的意识日益强化。

从20世纪初开始，西方发达国家著手创建自然保护区；到90年代，保护区建设转入高潮，规模不断扩大，标准逐步完善，不道德也渐趋规范。世界大自然维护联盟把保护区定义为：“一个具体划界的地理空间，通过法律或其他有效地方式不予证实、用于和管理，以超过在大自然状态下长年留存其生态功能和文化价值的目的。

”按照联合国的统计数据，截至2016年，全球陆地和海洋保护区共计209429一处，面积32868673km2，占到陆地面积的14%，海洋面积的3.41%（图1）。图1 世界保护区分布图（据2014年联合国保护区目录）1.2 国际的组织1.2.1 世界大自然维护联盟（IUCN）世界大自然维护联盟是致力于全球保护区政策、标准制定和管理的国际的组织，目前有163个国家、1300个政府机构和非政府机构成员。1996年，我国外交部代表中国重新加入IUCN，之后中国国家林业局、中国环境保护部南京环境科学研究所等陆续重新加入，目前中国地区（不含香港）有数10个机构重新加入这一国际的组织。世界大自然维护联盟辖下的世界保护区委员会（WCPA）是一个由全球专家构成的超级网站，目前有2000个节点，挂接在140个国家。

许多政策、战略、专业、科技、统计资料层面的活动皆由此委员会的组织实行，设有世界保护区数据库。世界大自然维护联盟每年开会世界大自然维护大会，并出版发行年度《地球维护报告》。1.2.2 联合国环境规划署（UN Environment）联合国环境规划署是联合国负责管理环境管理的最低机构，全称“环境署”。

保护区是划入联合国环境管理的最重要事项之一。环境署在IUCN的反对下，每年递交一份联合国保护区目录，改版有关数据。1.3 保护区面积图2表明各地区保护区占到陆地面积的比例，除中美和南美多达20%外，大多在12%～15%之间。经济繁盛的北美、欧洲、大洋州、亚洲是保护区土地面积占到比低于的地区，其原因不外乎是经济高度发展必须更好的土地；但这些地区各国的环保拒绝也最低。

南美和中美之所以保护区面积占到比很高，成“鹤立鸡群”之势，有可能与1992年在巴西开会地球高峰会议有关。巴西坚决把保护区面积提升到28.94%，智利和中美一些国家确认的指标也不较低，取得联合国的称赞，但世界其他国家后来却没第一时间，结果把巴西套牢了。图2全球分地区保护区面积占到比（据2014年联合国保护区目录）严格控制面积是设置单个保护区的原则之一。因此大面积的保护区数量较少，而小面积的保护区数量则很多。

每个国家国土面积都是受限的，要睡觉，要盖房、建厂、修路，大手笔划出保护区，谁也划不起。即使那些领土较小的国家，也忘了大把大把地划保护区。

例如：加拿大的保护区占到国土（本文特指陆地，折合）面积的10.5%，俄罗斯占到9.73%，印度仅有占到5.97%，皆低出平均水平。图2表明世界各大区域保护区国土面积占到比，图3表明保护区面积区间的频率分布。

图3保护区面积频率分布（据2014年联合国保护区目录）由图3可见，在全球20多万个保护区中，近一半面积大于1km2，93%大于100km2，10000km2以上者仅有占到0.2%。这个基本的面积规律，对各国划出保护区应当具备指导意义。历史上各国自行划界的保护区占到国土面积比例是千差万别的，在IUCN年年召开，联合国年年公布各国保护区面积的引领下，对保护区应当占有多少国土面积渐渐构成共识，目前基本平稳在10%～15%这个区间，这也却是IUCN对保护区区分的一种寂静的政策影响吧。

1.4 保护区分类各国原先的保护区类型区分不统一，有的两三类，有的三五类，有的多达二十类，且名称各异。但归纳起来，不外乎三大类：一是国家公园，二是荒野保护区，三是地貌景观保护区。除此之外还有文化遗迹、军事基地等，占比就十分受限了。1992年，世界大自然维护联盟已完成了目前普遍用于的IUCN保护区国际分类标准，并在委内瑞拉举办的第四届世界公园大会上取得通过。

IUCN保护区分类包括6个大类，以罗马数字回应，其中第一大类细分两个小类，分别以罗马数字Ⅰa和Ⅰb回应（表格1）。表格1 IUCN保护区分类（据IUCN，2013）这个标准对目前各国的保护区分类具备最重要的指导意义。

它是一个切换标准，美国、加拿大、澳大利亚、欧洲各国皆在本国保护区区分标准的基础上，将国内构造函数为IUCN类型，以便于同各国保护区展开对比研究。表格1中的Ⅴ类和Ⅵ类保护区一般来说具备“可持续利用自然资源保护区”“可持续利用自然资源管理区”等名称，意思既维护，也研发。IUCN将这类保护区称作“自然资源可持续利用保护区”，美国、澳大利亚也有类似于的类型。

这些保护区类型是以维护居多但容许工业项目转入的，面积远超过类型Ⅰ-Ⅳ很多。这种环境保护与工业研发相容的保护区类型，反映了专责维护与研发的起到。2保护区矿业政策2.1 保护区规划保护区的矿业政策首先反映在规划上。保护区的创建需议会法律，然后通过规划实行。

在同一法律条件下，规划出有多少、多大的保护区可以大不一样，各不相同规划的原则。保护区矿业政策主要反映在以下四个规划应以。2.1.1 生态优先原则生态优先原则是各国广泛使用的原则,即当一块保护区的区分与其他土地用于类型再次发生利益冲突时,生态正处于优先地位。

所谓优先，是有条件的，即在该土地范围内，其他资源研发的利益相等或一般性小于生态维护的利益。如果其他资源研发的利益远大于生态维护的利益，就不应自行计议了。生态维护与资源研发同属国家利益，过分特别强调某一方面都会给国家的可持续发展带给危害。

因此，优先不是意味著的，这就如同中考对某些生源优先入学一样，不能优先若干分，而不是无条件入学。2.1.2 综合规划原则综合规划特别强调不该单就环境生态一方的立场，而月会既考虑到生态环境，又考虑到资源利益的基础上制订保护区规划。2010年，联合国环境规划署继续执行秘书Ahmed Djoghlaf在《规划保护区最重要事项》报告的序言中认为：“以单一的方式创建保护区无法体现预期的利益。这里“单一”一词指的既不要做空间上的单一，也不要做部门的单一。

如果保护区纯粹反映环境部门的注目，其利益就不如在有矿业、旅游、环境等部门联合参予，并均衡所有利益方的基础上制订的规划或管理体制展现出的利益远比大”。Djoghlaf是一位负责管理联合国生物多样性维护的官员，能有这样的全局性了解，觉得令人生敬。2011年，澳大利亚联邦及所有州和地区的矿业主管部长通过了一份《多元土地利用框架》报告，与上述综合规划含义基本相同，即不应在考虑到国家所有利益，而非单一的环境利益的基础上制订土地利用规划。

这个框架虽然是由矿业部门的主管部长明确提出的，但它是车站在所有部门而非矿业单一部门立场上研究制订的。这份报告明确提出了土地利用规划不应遵循的8项原则，其中最主要的两项原则是：（1）资源最佳用于原则：使土地利用的社会、经济、环境和遗产价值最大化；（2）并存原则：在对土地的其他用途予以评估的情况下，不得回避这些用途而制订土地利用决策。

该8条原则既包括了国家层面各部门的利益均衡，又包括了环境保护与资源研发利益的均衡，由这两大均衡来决策土地的最后用途。这毫无疑问是一种半透明、科学和公平的土地利用决策方式，把保护区、资源区和各部门（指各类建设部门）的利益放到一个篮子里决策，毫无疑问不会替代性出能产生仅次于利益的土地利用方案。2013年，澳大利亚能源和资源常务理事会在一份多元土地利用框架中列出了两种土地利用模式：一种是一对多的模式，另一种是多对多的模式。报告指出，多对多的模式反映了多元土地利用框架的概念（图4）。

（A.一对多的决策模式B.多对多的决策模式）图4 两种土地利用决策模式（据澳大利亚能源与资源常务理事会，2013）所谓多对多的决策模式，就是反映上述两条规划原则的土地利用模式，把各种保护区、资源区、建设部门的利益放在一个篮子里决策，从多方案中自由选择拟合的土地利用方案。一对多的规划模式是各部门各自制订规划，而矿业和油气产业被回避在规划之外，是被规划者（图4A）。

多对多的规划模式是所有的部门既是规划者，也是被规划者。一块土地不作何用途，不应以取得国家的仅次于利益，而不是以任何单项利益为倾向。

澳大利亚的这个多元规划框架获得各州州长们的积极响应。南澳州长Jay Weatherill在为该州制订的多元土地利用规划写的序言认为：“这个框架指出，所有的利益人员、社区和机构应当收到一个声音，那就是怎么利用土地。

合作是致关最重要的，半透明而负责任的决策过程将取得共同利益”。2.1.3 土地时序用于原则土地具备空间上的竞争性用于性质，还具备时序上的互相接任性质。

土地时序利用（Sequential Land Use）所指的是土地在时间上的利用特点。一块土地的利用，并不总是从一而终的。联合国粮农组织（FAO）对土地利用的说明是“人们做出的一种明确的土地类型决定，以便将其用作生产、投放或维护”（Di Gregorio and Jansen 1998）。

在有所不同的时间点上，人们是可以作出有所不同的决定的，这个时段用作生产，下个时段还可以用作维护，因此土地的利用有很强的时序性。人们不仅要在刚好有所不同空间上优化土地利用规划，还要在同一空间有所不同时间上优化土地利用规划。矿业用地具备很强的时间性。

矿业用地一般20～30年，最多不过百年，这个时间段过去了，土地就可以撤回到原本的用途。说道得隐晦一点，矿业用地，不过是在土地生命的长河中，一个瞬间的借出而已。尤其是土地复垦制度在全球广泛实施后，矿业用地仍然是洪水猛兽，采矿场地完全恢复为绿水青山、沃土良田已是广泛的事实。

2.1.4 区别化原则无论是联合国有关机构、世界大自然维护联盟还是大多数国家，都实施区别简化的保护区矿业政策，一刀切不容许在保护区内积极开展矿业活动的政策既非常态之策，也非明智之举。世界大自然维护联盟将保护区区分为6大类。

在2000年之前，六大类保护区都是禁令矿业活动的。当时六大类保护区大约占到全球土地面积的12.5%。

继续执行了一段时间后，国际矿业界、投资界指出影响到了矿业的长时间发展，IUCN也深感必须调整。于是世界大自然维护联盟与能源与生物多样性理事长（EBI）、世界银行、矿业矿产和可持续发展理事长（MMSD）等展开了普遍对话，构成了解决问题的共识。之后世界大自然维护联盟与国际矿业冶金理事会（ICMM）展开了双边会谈，确认了处置6类保护区矿业研发政策的最后意见。

在2000年阿曼举办的第二届IUCN世界大自然维护大会上，通过了第2.82号建议。这个建议的内容是：○拒绝IUCN成员国在Ⅰ-Ⅳ类保护区内禁令矿业和勘探活动；○建议严格控制在Ⅴ类和Ⅵ类保护区的这类活动；○更进一步具体区分保护区边界，以适应环境开采活动的必须；○建议对保护区外的矿业活动积极开展环境影响评价，以确保对保护区环境不致产生负面影响。对这４条建议的理解是：第一条不容许在Ⅰ-Ⅳ类保护区积极开展矿业活动；第二条指出可在Ⅴ类和Ⅵ类保护区积极开展矿业活动，但要有更加严苛的环境保护拒绝；第三条指出在区分保护区边界时要拐弯矿业权集中区和矿产资源低潜力区，以符合矿业活动的必须；第四条是对保护区外但邻近保护区的矿业活动不应积极开展环境影响评价，视其否对保护区的环境有负面影响而以定。

这４条建议处置了生态维护与矿业活动的关系，是世界仅次于、最权威环境保护的组织与世界仅次于、最权威的矿业机构和投资机构通过协商专责发展与维护的结果。IUCN副主席Adrian Phillips2001年在《矿业、生物多样性和保护区》的报告中认为：“IUCN的保护区矿业政策是：建议保护区类型Ⅰ-Ⅳ禁令积极开展矿业活动（不多达地球表面积的4%），Ⅴ和Ⅵ类型保护区可容许矿业活动，但不得影响保护区目标，并不应拒绝接受更加严苛的环境掌控。”这4条建议把世界禁令矿业活动的地球面积由12.5%增大到了4%，矿山企业广泛失望，只剩的是矿业公司在转入保护区后，如何希望增加矿业活动对环境的影响，严格遵守涉及法律与标准的问题了。

2.2 保护区法律2.2.1 保护区法律各国的保护区都是依法设置的。所谓法律，所指的是经过议会通过的国家法或州法。

美国早在1916年就施行了《国家公园组织法》，1976年施行了《国家森林管理法》；加拿大于1930年施行了《国家公园法》，1976年施行了《野生生物区维护规章》；澳大利亚于1984年施行了《保护区和土地管理法》，在这部法律下，创建了大量国家公园与荒野保护区，之后各州陆续实施自然保护区法和荒野保护区法。世界上大多数地区都在20世纪90年代左右施行了各种保护区法。早期的法律都是容许在保护区内探矿和矿业的。

以美国《国家公园法》为事例，最初版本没规定无法在公园内探矿和矿业，于是人们依据美国1872年《标准化矿业法》的规定，可以在任何联邦土地上勘查研发矿产资源；到1976年修改《国家公园法》时，才禁令在公园范围内设置新的矿业权。其他国家，也大体经历了由保护区内容许矿业活动到容许矿业活动的过程。2.2.2 关于矿业管理制度的规定保护区法律一般都所含对矿业活动的法律规定，其宽严程度不尽相同，大体有三种情况：○无区别化政策，全面禁止在保护区内积极开展矿业活动，如巴西、加拿大；○有区别化政策，具体部分保护区容许积极开展矿业活动，如美国、澳大利亚；○无区别化政策，在所有保护区内均可积极开展矿业活动，如智利。总的看来，归属于第一种和最后一种情况的是少数，归属于第二种情况的是多数。

在IUCN明确提出第Ⅴ、Ⅵ两种保护区类型可积极开展矿业活动后，很多国家据此调整了政策，有条件地对矿业对外开放。2.2.3 关于原先矿业权处置的规定各国保护区法对原先不存在的矿业权一般采行保有或补偿政策。美国的规定是几乎保有，加拿大以补偿居多，个案保有；澳大利亚《规划发展法》把所有的矿业租约范围皆视作矿产保留区，保护区法必需绕过它，其法律效力更加强硬态度。

3代表性国家的保护区矿业政策3.1 美国3.1.1 保护区设置到2016年，美国创建了25800个保护区，覆盖面积国土面积1294476km2,占到国土面积的14%。美国保护区共计分成10个类型，其中最重要的是国家公园、国家森林和国家景观保护区，其他保护区面积占到比不大。针对有所不同的市场需求，美国的保护区有多种分类，既有按美国涉及标准的分类，也有按IUCN的分类，还有按维护程度的分类。

3.1.2 保护区矿业政策美国10类保护区占到国土面积的14%，其中前三类——国家公园、国家森林和国家景观保护区占到国土面积的12.14%。在这三类保护区中，只有国家公园（占到国土面积的2.19%）是不容许矿业活动的，在国家森林和国家景观保护区内，法律规定皆容许申请人矿业权。

3.1.3 保护区政策实行效果只占到国土面积2.19%的国家公园禁令申请人新的矿业权，高于IUCN建议的禁令矿业活动面积占到比4%。仅有这点面积禁令矿业活动，美国的矿业公司们很风骨，没任何意见，矿业研发和环境保护各得其所，相安无事。3.2 加拿大3.2.1 保护区设置2016年，加拿大已创建的各种保护区有7642一处，占到国土面积的10.5%，主要保护区为国家公园及公园保留区、国家海洋保留区、国家景观区三类。

3.2.2 保护区矿业政策在加拿大所有保护区中，仅有联邦环境局首府的荒野保护区和候鸟保护区容许矿业转入，占到全部保护区面积的4%，即加拿大在占到国土面积9.9%的范围内，禁令矿业活动。对保护区创建之前有数的矿业权，主要有三种处理方式：一是在圈划保护区时，尽可能避免矿产资源和矿业权集中于的地区，防止与保护区大面积重合，这一点做到得很好；二是由政府按有关赔偿法补偿；三是经审查批准后做到个案处置，保有其矿业权。对于保护区内原先矿业权的补偿皆有法律规定，以不列颠哥伦比亚省为事例，1999年针国家公园法中矿业权的接管（expropriation），制订了《矿业权补偿规定》，规定按市场公允价值给与矿业权人补偿。3.2.3 保护区政策实行效果由于加拿大保护区对探矿矿业无区别化政策，近年加拿大经常出现了两起保护区矿业政策重复的典型案例：(1)育空地区荒野保护区改动规划，逆矿业禁令区为矿业开放区。

育空地区坐落于加拿大北部，气候寒冷，十分之一的土地坐落于北极圈内，居民以因纽特人居多。区内矿产资源非常丰富，主要有铁、煤、钼、锌、铜、银、石油、天然气等。2011年，育空地区Peel河流域80%的面积（67000km2）被划入严苛的荒野保护区规划，禁令矿业转入，严重影响这个地区的经济发展。

2014年，地区政府大幅改动了规划，将Peel河流域保护区大面积改回矿业开放区。保护区面积增大了71%，Peel河流域保护区凡有矿的地方完全都对外开放了。(2)努纳武特地区重新制定土地利用规划，不断扩大保护区面积，引起维护与矿业的锐利对立。

努纳武特地区坐落于加拿大北部，主要居民为因纽特人。地区主要经济支柱是渔猎和矿产研发。努纳武特矿产资源非常丰富，油气、金、油、金刚石是其优势矿产，近年来大大有找矿新发现。保护区创建后，一些资源非常丰富的地区被划入保护区，引发保护区与矿业研发的争吵。

2010年，联邦政府要求将Edéhzhíe保护区14250km2的底土资源新的向矿业对外开放，稍微减轻了保护区与矿业的紧绷关系。然而2016年，新的规划草案又不断扩大了保护区范围,引发当地所有纽因特人的组织和努纳武特政府的反感和抗议，目前双方仍在对峙之中。3.3 澳大利亚3.3.1 保护区设置截至2016年，澳大利亚已创建的保护区占到陆地面积的19.63%，其中管理较为严苛的类型Ⅰa-Ⅳ占到国土面积的9.37%，可向资源利用对外开放的类型Ⅴ和Ⅵ占到国土面积的10.14%。

参见图5。图5 澳大利亚保护区IUCN类型土地占到比（据澳大利亚环境和能源部，2017）3.3.2 保护区矿业政策虽然澳大利亚保护区的土地面积占到比很高，但毕竟世界上保护区矿业管理制度政策较严格的国家之一，这归功于联邦政府和州政府的“保护区多元规划”政策。

澳大利亚既是一个生态环境十分佳美的国家，又是一个矿产资源十分非常丰富的国家，两者都无法损害，却是手心手背都是肉。澳大利亚的联邦和州政府首脑自知这点，因此，在大力捉保护区建设的同时，也充分考虑了矿业的可持续发展。按照IUCN分类，占到国土面积10.14% 的保护区是对矿业对外开放的，余下占到国土面积9.37%的保护区禁令矿业转入。但按照对澳大利亚保护区法律的了解理解，在这占到国土面积9.37%的保护区中，也腾出了可个案处置的矿业管理制度的余地。

3.3.3 保护区政策实行效果澳大利亚名义上保护区的土地占到国土面积比例高达19.63%，正处于世界前茅，但如果扣减具体容许矿业活动的IUCN类型Ⅴ和Ⅵ或区域保留区，再考虑剩下的禁令矿业转入保护区可通过个案处置取得矿业权，确实不容许矿业转入的保护区土地面积占到国土面积比例估算也就在5%左右，早已很相似IUCN关于保护区禁令矿业活动的保护区土地面积占到比4%的建议了。矿业公司对澳大利亚的保护区政策反应安静，没经常出现政策重复现象。

3.4 巴西3.4.1 保护区设置巴西是世界上设置保护区面积仅次于的国家，被称作“世界环境领跑者”，其保护区扩张政策曾取得联合国的称赞。截至2016年，巴西共计设置了2199个保护区，占到国土面积的28.94%。按照巴西的分类，主要类型与国土面积占比为：环境保护区占到8.05%，公园区占到6.49%，森林区占到4.75%，生态保留区占到2.21%，四者共计占到21.5%，余为其他小类。

3.4.2 保护区矿业政策巴西的保护区全部禁令矿业活动，28.94%的国土面积禁令矿业转入，没区别简化的矿业政策。由于保护区与矿业区重合程度很高，使巴西的矿业发展相当严重挫败。保护区创建以来，矿业秩序恐慌，政府无力管理，保护区亦无以维护，对立愈演愈烈。

当前新一届的政府力图实施新的保护区政策，大面积增大保护区，不断扩大矿业活动的范围。2017年，巴西总统米歇尔·特梅尔宣告，将亚马逊雨林区30%——46000km2的保护区向矿业对外开放。这被指出是巴西环境保护政策翻转（reverse）的信号。3.4.3 保护区政策实行效果巴西由于环境排在过慢，保护区面积过于大，矿业用地紧绷，倚赖手工矿业的穷人又过于多，政府无法协商维护与研发的关系。

因此，巴西近20年来实施的维护政策无法说道是顺利的，被专家戏称“paper protected areas”，即“纸上保护区”。其结果是构成了保护区有名无实、矿业活动相当严重挫败、穷困民众生计受到威胁的“三赢”局面。

3.5 智利3.5.1 保护区设置截至2016年，智利设置了196个保护区，面积为139880km2，占到国土面积的18.41%，其中81.63%为IUCN分类的类型Ⅰa-Ⅳ，18.37%为类型Ⅴ和Ⅵ，严苛维护类型比例很高。3.5.2 保护区矿业政策智利是一个矿业区与保护区在空间上高度重合的国家，两个区都坐落于智利西海岸安第斯山区。

智利的保护区对矿业实施高度对外开放的政策。1983年矿业法第2条规定：“矿业权是一种“具体且独立国家于地表土地的资产”，它归属于底土资产，“出售或研发这类资产需要地表土地所有者表示同意”；又在第15条规定：“在公共的或荒野的地区，无论（其地表产权）归谁所有，任何人均可权利地积极开展探矿和矿业活动。”而智利的规划法规定保护区只不具地表土地的权利，矿业活动不不受规划法制约。

因此，智利的矿业权，无论原本有的，还是现在要申请人的，也无论是在保护区内还是在保护区外，都畅通无阻。智利的保护区100%的向矿业对外开放。

3.5.3 保护区政策实行效果由于保护区全面对矿业对外开放，智利矿业发展并未不受影响，保护区也以求长时间管护。但在保护区积极开展矿业活动须获得保护区管理部门表示同意的规定或许失之过长，目前正在辩论减少一些程序，矿业权申请者用于保护区不应展开注册并缴纳一点用于地表土地的费用，但保护区管理部门无权禁令积极开展矿业活动，因为那是用于底土的事。智利的保护区矿业政策归属于顺利案例。3.6 南非3.6.1 保护区设置截至2016年，南非共计设置保护区1544一处，面积为97928km2，占到国土面积的8%。

陆地保护区还包括4种类型：尤其自然保护区、国家公园、自然保护区和自然环境保护区。按面积计，国家公园仅次于，其次为自然保护区，余下类型所占到面积极少。

3.6.2 保护区矿业政策按照南非保护区法律，在4类保护区中，尤其自然保护区、国家公园、自然保护区是禁令矿业活动的，自然环境保护区虽然容许申请人矿业权，但其面积不大，且必需同时取得矿业部长和环境部长的尤其批准后。因此南非完全所有的保护区都不对矿业对外开放。3.6.3 保护区政策实行效果南非陆地保护区面积并不是相当大，国土面积占到比仅为8%，但完全都不对矿业对外开放，基本上实施的是无区别简化的保护区矿业政策，在一定程度上制约了南非的矿业发展，产生了一些矿业公司突破保护区非法铁矿的事件，但总体仍科稳定。

3.7 赞比亚3.7.1 保护区设置截至2016年，赞比亚共计设置保护区57一处，面积为232000km2，占到国土面积的30.93%，低于全球环境领跑者巴西。赞比亚将保护区区分为两类：国家公园和维护与研发缓冲器管理区（Game Management Areas，GMAs）。国家公园面积为65000km2，占到全部保护区面积的28%；GMAs面积为167000km2，占到全部保护区面积的72%。

按此计算出来，国家公园占到国土面积的8.66%，GMAs占到国土面积的22.27%。3.7.2 保护区矿业政策国家公园禁令矿业活动，但GMAs对矿业对外开放，占到保护区面积的72%。禁令矿业活动的保护区仅有占到国土面积为10.6%。

此外，在规划保护区时,赞比亚矿产资源非常丰富的地区基本被圈在区外，拐弯很做到。3.7.3 保护区政策实行效果由于保护区设置拐弯较为做到，且大部分保护区对矿业对外开放，维护与研发的关系处置得较好，对矿业活动影响并不大，总体较为安静，维护与研发各得其所。3.8 俄罗斯3.8.1 保护区设置俄罗斯1916年开始创建保护区，已约百年。据2016年数据，俄罗斯已创建各类保护区11252一处，面积为1641401km2，占到国土面积的9.37%。

俄罗斯保护区系统是按照《联邦尤其自然保护区法》创建的，总的名称是“尤其自然保护区（SPNA）”。按管辖权保护区分成两大类：第一大类是联邦政府创建的SPNA，第二大类是区域和地方创建的SPNA。按面积计，前者大约占到保护区的20.6%，后者占到79.4%。保护区类型有：严苛自然保护区、国家公园、大自然保留区、大自然遗迹、其他保护区等。

3.8.2 保护区矿业政策俄罗斯所有保护区皆禁令矿业活动。3.8.3 保护区政策实行效果总体稳定。

近年保护区面积有所上升，从2003年的11.2%降至2016年的9.37%。俄罗斯地域辽阔，9.37%的国土禁令矿业活动对矿业发展影响受限。

保护区建设与矿业发展基本上以求协商展开。3.9 印度3.9.1 保护区设置累计到2016年，印度已设置保护区672一处，面积为182647km2，占到国土面积的5.97%。按照IUCN的分类，Ⅰb类3一处，Ⅱ类93一处，Ⅳ类449一处，Ⅵ类3一处。印度保护区主要集中于在国家公园和生物栖息地/物种维护两大类型，占到全部保护区个数的80.66%。

3.9.2 保护区矿业政策印度的各类保护区皆禁令矿业活动。3.9.3 保护区政策实行效果在禁令矿业活动的保护区国土面积占到比仅5.97%的严格条件下，印度的保护区与矿业发展总体对立并不大，但也经常出现保护区非法矿业的案例。3.10 代表性国家保护区矿业政策对比上述9个国家基本上代表了较为规范的市场经济矿产资源大国的保护区矿业政策，现将其要点汇聚于表格2，以便对比。

表格2 代表性国家保护区矿业政策对比由表格2可见，保护区国土面积占到比不是影响矿业政策的唯一因素，禁令矿业活动的保护区面积，才是造成政策否可持续平稳实行的主要原因。当禁令矿业活动的保护区面积掌控在5%～10%的区间内时，保护区矿业政策总体是平稳的，可构成保护区与矿业研发基本人与自然发展的局面。

但如果多达10%，则有可能经常出现维护与矿业的对立，占到比愈低，对立愈多无法调和。4各种产业活动对生态与环境影响的对比研究人类只要有活动，就不会对生态和环境产生影响。我们这里说道的是地球原生的生态环境，它是保护区维护的基本对象。人类的活动不仅限于矿业，因此矿业不是对生态和环境产生影响的唯一产业。

农业、工业与城市化也都会对生态环境产生影响。我们应当从影响历史、影响范围、影响强度、影响周期、影响完全恢复5个方面来对比有所不同产业对原生生态环境的影响，以获得对影响的全面客观了解，并在此基础上制订适当的维护政策、法律与规划。

4.1 农业用地人类的农耕活动在8000～10000年前就经常出现了。人类历史上最先毁坏土地就就是指农耕开始的，耕地的原始积累对当时生态环境的毁坏是极为残暴的。全球广泛经历了刀耕火种的时代，大量森林被烧毁借此减少土地肥力，然后又移往到另一片森林展开烧毁，刀圃另一片土地。

完整的耕地就是这么一片片烧毁森林和草原构成的。随着社会的发展，耕地规模更加大。图6表明世界近2000年来的土地数量快速增长历史。

由图6可见，在工业革命前长约1500年的时间内，人类将大自然的土地改变为耕地的数量仍然维持在200万km2到300万km2的低水平，之后激增,到2020-03-08 已近1500万km2（所取多家估算数据平均值）。这些土地，其完整状态皆是2020-03-08 要大力维护的荒野地，以森林居多，次为草原及其他大自然植被区。

从历史的看作，农业是最先毁坏完整生态和环境的产业。图6 世界耕地数量快速增长历史农业也是转变完整土地面积仅次于的产业，2015年我国耕地面积135万km2，是所有用地产业最大者。当前的耕地是数千年历史构成的产物，已趋于稳定，基本上会有新的毁坏，由于栽种作物，具备一定的人工生态功能，但近高于其完整状态时的生态价值。

耕地是人类存活的粮食确保，必须总有一天用于，也不有可能完全恢复原貌，它对土地的完整生态与环境状态的更改是永久性的。4.2 工业化与城市化工业化与城市化包括工业、服务业、城镇建设、基础设施建设等产业活动，其对土地的市场需求总称建设用地。2015年我国总计建设面积38.6万km2，居于用地规模第二位。

建设用地对土地原生状态产生的也是永久性毁坏，对土地在时间上是永久性占据，即使是解散的土地，也要新的为建设用于，不有可能通过复垦完全恢复到土地的生态环境原貌。4.3 矿业矿业是位列第三的用地大户，2015年我国矿业用地面积约25.3万km2。矿业用地有可能与建设用地有些重合，但重合会相当大。只有矿山的地面建筑部分须要改以建设用地，矿区绝大部分范围归属于临时用地性质，并未划入土地用途更改管理。

矿业中的探矿活动对生态和环境影响较小，归属于无影响或严重影响的活动，一般来说免遭环境影响评价；矿业则是有可能产生严重破坏和污染的活动。矿业对土地的利用有其独有之处：一是用于周期短，矿业用地一般20～30年，个别可延长到50～100年，用后可归还；二是所有矿业用地均须复垦，完全恢复到原先状态或者高于原先状态；三是矿业用地（主要指矿业用地）维度较低，是点状产于的，而农业与城镇用地是片状产于的，基础设施用地是线状产于的。4.4 三种产业用地对生态和环境影响的对比表格3所列了三种产业用地对生态和环境影响的对比，数据出处我国2015年国家统计局资料。

表格3 三种产业对完整生态和环境影响较为通过表格3的对比，可见矿业无论从对完整生态和环境影响的历史、范围、强度看，都不居首位，也不居第二位，而是正处于第三位。不应尤其认为的是，矿业具备用地维度较低、时间较短，且依法遵守将土地完全恢复到原先生态和环境状态的特点，因此如何在了解这些特点的基础上，制订保护区政策和规划，是一个必须积极开展研究、展开对比和利益（指国家利益）均衡的问题。最后，借图7对比一下各种产业对保护区的影响程度。

图7以俄罗斯和中国长江上游保护区为事例，表明了主要影响保护区的产业活动，结果是矿业不敌末位。这张图代表性如何，笔者不肯断论，但最少解释有人在研究这个问题，并且得出了一种结果。图7 各类产业活动对保护区影响程度较为图（据JAMISON ERVIN，2003）5辩论综合9个代表性矿产资源大国的案例，考虑到矿业对生态和环境影响的特点，将合理的保护区矿业政策归纳如下：(1)实施多目标综合保护区规划，如美国、澳大利亚。

(2)在创建保护区时，尽可能把矿业权密集区、矿产资源低潜力区回避独自，如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、赞比亚。(3)保护区实施区别简化的矿业管理制度政策，世界大自然维护联盟回应做到了导向性政策阐释，规定Ⅰa-Ⅳ为严苛保护区，禁令矿业活动；Ⅴ和Ⅵ为可持续利用资源开发区，对矿业对外开放。在美国占到国土面积14%的各类保护区中，仅有占到国土面积2.19%的国家公园禁令矿业活动，其他类型保护区都向矿业对外开放；澳大利亚向矿业对外开放的保护区占到总保护区面积的一半以上；赞比亚保护区面积的四分之三向矿业对外开放；智利全部保护区都向矿业对外开放。

(4)从9个代表性国家看，不容许矿业活动的保护区面积大体在0～9.9%之间：IUCN建议为4%，美国为2.19%，加拿大为9.9%，澳大利亚为9.37%，巴西为28.94%，智利为0，南非为8%，赞比亚为8.66%，俄罗斯为9.37%，印度为5.97%。9个国家仅有巴西远超过这个百分数。总体显然，禁令矿业转入区以占到国土面积5%～10%为多数国家自由选择。

(5)创建保护区之前有数的矿业权不应保有或给与补偿，如美国、加拿大、澳大利亚等。(6)不容许矿业转入的保护区设置面积过大，违反了环境保护与资源研发均衡发展的规律，不会造成经常出现保护区与矿业研发对立时有发生，政策与法律无法调控的局面，其结果是保护区得到维护，矿业研发又相当严重受制，两者双输，不能回过头来大面积获释保护区，使其对矿业对外开放，如巴西、加拿大的若干省等，导致政策的重复与不平稳。

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